2025年的中国城市，表面上风平浪静，实则暗流涌动。
在看不见的“数据链路”之下，一场新的城市级战争已经悄然打响。不是为了招商引资，不是为了地铁线路，不是为了新兴园区的命名权，而是——为了在“数据要素价值链”中占据不可替代的位置。
过去三年，数据要素改革还在“能不能做”“谁来试点”的初级阶段徘徊；而今，游戏规则已变:谁能接住国家级制度红利？谁能把数据转化为产品、服务、解决方案？谁能搭建流通、治理、应用的基础设施？这些问题是由各城市的工程化能力、产业基础和制度协同力来回答。
城市进入数据要素精细化分工的新时代
2025年11月6日，北京全面启动数据要素综合试验区建设，以“一区三中心”战略定位抢占数据发展制高点。同日，全国首 个“数据元件专区”正式在郑州上线运营。这两件看似不相关的城市事件，却在无形中标志着同一个拐点:中国数据要素改革正在进入“城市精细化分工时代”。
如何理解这个变化？在连续几年的政策中或许能看出些端倪。
2022年，明确提出“数据作为新型生产要素”，要求建立“数据产权、流通交易、要素定价、治理安全”四大制度体系；2023年《数字中国建设整体布局规划》明确国家要构建全国一体化数据体系；进一步对数据跨境流通、数据加工处理、公共数据开放等提出更硬性的合规要求。
政策框架愈发清晰，但真正让“城市竞争”成为现实的，却是另一个核心变量:数据要素产业链过长，不可能靠一个主体吃下全部环节，必然要出现更为明确的分工体系，而中国城市也势必要选择合适自己的路径。这也是中国数据要素改革在2024年开始出现的重大变化:政策不再主导分工，而是城市能力反过来决定分工。
那么问题来了，每个城市到底该选择怎样的发展路径？
拆解三条路径背后的城市分工、能力与博弈
政策红利之外，中国各地政府在新型基础设施建设以及数字化转型多重需求叠加的推动下，将“数据要素”视为新的战略积累点。
各个城市在这个风口上的选择，是路径分化，更是城市背后综合能力的博弈较量。
北京选择做数据治理和流通枢纽，承担全国一体化的数据管线职能。郑州选择把具备行业价值的数据打造为标准化元件——数据标签、结构化资产、可复用模块，从而形成全国供应。与此同时，像上海这样的城市也在探索布局第三条路径:利用本地产业密度、企业聚集优势，发展数商生态，将数据能力转化为行业解决方案和服务。三条路径交织，勾勒出中国下一阶段数据要素竞争的城市格局，也意味着数据价值不仅仅是一次性交易，更是长期积累与结构化分工。
先看北京。从作者个人角度来理解，对于北京更多的关键词应该聚焦在全局性比如国家数据局挂牌在北京，多数中央部委的信息系统长期由北京主导；全国公共数据汇聚、央企的大部分数据归集节点、部委业务链路都集中在北京。这也意味着北京具备天然的“数据枢纽属性”。
从政策端看，北京建立的“一区三中心”体系，并非概念化表达，而是对全国数据要素体系进行结构化承接。其内容涵盖“数据治理中心、数据流通中心、数据创新中心”，其功能类似于一个全国级的“数据交通总枢纽”。从实际运行机制来说，未来北京将承担类似“国家级数据高速公路管理局”的角色，负责跨省域数据流动的调度、安全治理、标准统一、数据分类分级的政策落地等关键环节。这类工作需要极强的制度协调能力，而这正是北京最擅长的部分。
北京不是做“交易”而是“调度”，是搭建管道、制定规则、管理通道，是最基础也是最难被替代的部分。
再看郑州。与北京截然不同，郑州选择的另外一条路径，不是做标准，也不是做跨域治理，而是用最快的速度切进“最容易产品化的品类赛道”。例如金融风控、信用评估、物流监测、人口流动分析等，都是郑州在产业上具有深厚积累的领域。
因此郑州选择把数据做成“元件”。所谓“元件”，并不是指简单的数据包，而是一种已经处理过、结构化、可复用、可直接嵌入业务系统的“可组合产品”。例如一个金融风控元件可能包含:企业注册信息、涉诉情况、纳税记录、经营指标、信用特征等；一个物流风险监测元件可能包含GPS信息、轨迹异常模型、车辆保养状态等。这些元件背后是大量的数据清洗、合规处理、标签体系构建、模型训练等等，并需要具备典型的“工程化能力”属性。
郑州通过聚焦元件赛道，不仅降低了数据使用的门槛，也为全国产业方提供了标准化、可交易的数据产品。这种方式的核心是“可规模+可组合+可复用”，让数据真正成为基础设施级别的生产要素。
更值得关注的是，郑州的路径与国家政策并不矛盾，甚至非常吻合《数据二十条》提出的“鼓励数据产品创新”“推动行业数据资产产品化”的方向。
最后我还想来讲讲，除了枢纽城市和元件城市之外的上海。
国家数据局发布的《“数据要素X”三年行动计划》中明确指出，以培育数商生态为核心，促进数据要素产业化发展。从最早的上海数据交易所，到后来的“数商体系建设”，上海的数据要素发展路径越来越清晰。与北京、郑州的策略又完全不同，上海既不构建全国规则，也不做标准化产品，而是直接服务产业，把数据做成行业解决方案。
上海是全国企业密度最高、跨国公司总部最多的城市之一。根据上海商务委公开信息，截至2025年9月，上海累计认定跨国公司地区总部1060家、外资研发中心631家。根据智研咨询发布的《2025—2031年中国工业云行业市场深度评估及投资机会预测报告》显示，2025年上半年，上海市工业企业数为9775个，占全国的比重为1.88%。
这意味着:上海最有能力把数据变成“行业场景解决方案”，而不只是“单次交易资产”。例如上海数商企业中，有的专注于“医疗数据治理+医疗AI影像解决方案”，有的擅长“供应链数据治理+库存预测模型输出”，还有的做“工业设备数据+预测性维护服务”。这些数商企业的模式非常接近SaaS与咨询公司的结合体:一手握行业理解，一手握数据处理能力，再把二者组合成“可按年付费”的行业解决方案。
2025年8月，上海市数据局正式发布了全市首批数商企业入库名单，共有102家数商企业、128个数商产品和143个数商应用场景入选。
例如时链科技打造的“医院零碳数智化后勤管理平台”针对医院跨院区管理难度大、系统繁多且分散孤立、后勤服务范围广等特点，打通医院后勤各专业数据孤岛，极大提高整体后勤服务效率。再比如欧冶云商的“钢铁行业碳足迹因子数据库”作为基础数据平台，为产业链碳核算提供关键支撑，展现出其在绿色低碳、采购数字化与智能仓储等环节的综合解决方案能力。诸如此类的数商案例还有很多。
这些数商公司构成了上海乃至全国数商生态的重要组成。它们一方面处理数据，确保数据质量、安全、规范；另一方面提供行业解决方案，将数据能力包装为可销售服务。通过它们，上海能将本地密集的产业、高端企业、跨国公司转化为数据服务终端，从而完成数据价值的落地与商业变现。
从这三条路径来看，北京、郑州、上海并非相互孤立，而是在更大的全国格局中互为补充，构成了一个完整的全国数据供应链闭环。北京是全国级的治理和流通枢纽；郑州是元件层面的标准化供给者；上海则通过数商网络让数据能力实现真正的落地变现。城市分工清晰、能力差异明显，但三者共同构成了未来全国数据要素生态系统的基础。
三级城市场景分层与价值格局大洗牌
展望未来3–5年，中国数据要素市场即将进入一个结构分工更为明确也更为稳定的阶段。以北京、郑州、上海为代表的三种路径，将演化出一个全国范围内“枢纽—前置仓—终端”的三层城市场景体系。
首当其冲的是“全国枢纽型城市”。这些城市将承担信任机制、制度设计、跨域交换、标准制定等关键角色，成为全国数据调度的关键节点，在全国数据要素市场版图中占据重要地位，承担重要职责。
其次是“行业前置仓型城市”。这些城市将成为数据元件:标签、结构化资产、行业模型的生产基地和集中供给地。今天的郑州便是典型代表，其“数据元件专区”通过标准化、工程化加工数据，为全国提供高频、高价值的数据组件。
与此同时，其他城市也可能成为类似定位、类似职能的功能型城市。比如武汉聚焦医疗数据元件，合肥聚焦工业数据元件，成都或青岛则在供应链或物流数据元件有机会深耕。随着各行业对结构化数据需求越来越强，这一层的城市数量也将不断扩大。
最后是“终端服务型城市”。这些城市并不深耕治理规则，也不专做元件产品，而是着眼行业客户，将数据能力、数字资产转化为服务和解决方案。上海以其产业高度密集、国际化公司多、技术服务经验强而成为代表。其他新一线城市如广州、苏州、青岛、重庆等，也有可能成为同类型的区域性数据服务中心。它们将连接企业、机构与数商，通过SaaS化、方案化、能力输出的方式变现数据价值。
这样的三层结构，并非简单地按城市规模或经济实力划分，而是按数据要素在价值链中的地位来分工。枢纽层是管线型基础设施，元件层是组件型供给，终端层是服务型实现。这一格局意味着:未来中国城市之间的隐形竞争，不再是抢地皮、抢项目、抢互联网企业，而是抢占数据价值链位置。只有占据其中一层并形成深度能力的城市，才可能在数据时代成为真正的数据要素强者。
数据要素时代不是“全民上车”的泡沫游戏，而是一场关于供需结构、链路位置和长期价值沉淀的冷静博弈。
当所有城市都喊着“做数据产业、建数字强市”的口号时，真正能脱颖而出的，往往不是起跑最快的那一个，而是最早看清“结构位置”、并用能力筑牢那一段链路的城市。
数据时代的城市暗战，已经全面展开。下一个赢家，会是谁？
